У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення важливої наукової проблеми, що виявляється в ґрунтовному історико-правовому дослідженні формування, порядку функціонування, компетенції вищих представницьких органів влади України (Х – початок ХХ ст.), прийняття ними рішень, на базі чого були отримані висновки і положення, що дозволило обґрунтувати авторське концептуальне бачення головної тенденції розвитку цих органів, перш за все, у напрямку постійного набуття саме ними вирішальної ролі в системі державних органів влади і управління в Україні. Головні наукові результати й висновки полягають у наступному: 1. Вітчизняна система представницької влади має давні, тисячолітні корені. Давньоруська держава успадкувала від своїх попередників інститути військової демократії, які розвивалися в умовах ранньофеодальної монархії. Влада князів Київської Русі спиралася на дорадчий орган – боярську раду і вічові народні збори. З другої половини ХІ ст., в умовах послаблення великокнязівської влади і розбудови міських центрів земель Русі, їх роль у державотворчих процесах посилюється. Віче набуває у суспільно-політичному житті функцій органу народоправства, феодальної демократії, своєрідним представницьким органом якого була міська рада, а боярська рада набуває окремих рис станово-представницького органу. Їх подальша еволюція призвела у Новгороді до утворення боярсько-вічової республіки. Золотоординське панування над роз’єднаними руськими землями з ХІІІ ст. перервало процес формування станових представницьких органів на Русі. 2. Перебування у правовому полі Великого князівства Литовського і Речі Посполитої збагатило привілейовані стани України досвідом участі у їх станово-представницьких органах державної влади – у Пани-раді, сеймових зібраннях, Сенаті, прилучило його до традицій і культури політичного представництва цих передових на той час європейських держав. Сеймова реформа 1565-1566 рр. визначила й унормувала шляхетське сеймове представництво з мажоритарною системою виборів, склад і повноваження повітових сеймиків, трансформувала Пани-раду і вальний сейм у двопалатний станово-представницький законодавчий орган. Шляхецький парламентаризм сприяв подальшому розвитку демократичних традицій українського народу, звичок до народоправних інститутів. 3. Окремий правовий статус Запорізької Січі в Речі Посполитої допоміг витвору тут козацько-старшинської організації суспільно-політичного життя, верховенству загальновійськової ради. Її трансформація у загальнодержавну Генеральну раду – непостійно діючий найвищий орган управління на Гетьманщині, що діяв на принципі прямого народовладдя – привела до розширення її компетенції, ускладнення процедурних механізмів роботи. Спроби надати зібранням Генеральної ради представницького характеру, унормувати представництво (полків, сотень, міст, поспольства, духовенства) та їх склад за часів реєстрованого козацтва, Б. Хмельницьким, І.Виговським наближували їх до сейму й іноді називались за словами учасників «сеймом», «сеймовою радою». Перетворенню Генеральної ради у вищий представницький орган Козацької держави завадила політика наступників Б.Хмельницького – посилення особистої гетьманської влади та все більше обмеження царським урядом повноважень гетьмана і Ради. За часів Гетьманщини розширились склад і компетенція Ради старшин, на яку спирався гетьман та гетьманський уряд. На відміну від Генеральної ради вона діяла як виборний, колегіальний, підзвітний перед нею орган, що діяв на постійній і професійній основі. З послабленням гетьманської влади після смерті Б.Хмельницького Рада старшин, за сприяння царського уряду, перебрала на себе ряд важливих повноважень гетьмана та Генеральної ради, стала називати себе «Радою Війська Запорізького», а іноді – «Сенатом». Система козацьких рад – генеральних, старшинських, полкових, сотенних – феномен козацької демократії. Автор вважає: звичка до республіканських принципів свободи, виборності владних органів, самоврядування, колегіальності, до соборності і громадської солідарності – складові української ментальності. Ради стали історичною формою української державності. 4. Унікальним явищем історії вітчизняного державотворення і конституціоналізму були «Пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорозького» 1710 П.Орлика. Конституція передбачала розмежування влади законодавчої, урядової та судової, унормування представництва генеральних рад, їх скликання на засадах загального виборчого права, широкі права і вольності усіх станів у відновленій в майбутньому Козацькій республіці. Дисертант поділяє думку, що в Конституції П.Орлика закладалась модель парламентсько-гетьманської республіки. 5. Вплив на розвиток вітчизняного парламентаризму з середини ХІХ ст. мав досвід діяльності українських депутатів у парламентських установах Австрії і Австро-Угорщини. Українська парламентська репрезентація 1848-1850 рр. вагомо заявила про себе, ініціювавши законодавче вирішення селянського питання, скасування панщини, постановкою питань про утворення української провінції, відкриття українських шкіл та ін. Реальне відновлення парламентаризму в Австрії 1861 р. фактично звузило представництво українців в двопалатній Державній раді. Негативно позначилось на його представництві і виборче законодавство, двоступенева, а потім куріальна система виборів. На організацію і розвиток українського представництва значний вплив справила започаткована народовцями багатопартійність на західноукраїнських землях, яка очолила боротьбу українців за їх конституційні права, загальне виборче право. Демократизація виборчої системи у 1907 р. привела до збільшення української репрезентації в рейхсраті, Галицькому і Буковинському сеймах, кількості депутатів-правників, до утворення Українського парламентського клубу, «Руського клубу» в Галицькому сеймі. Аналіз виборчого процесу, складу, компетенції та порядку роботи загальноімперського парламенту та крайових сеймів підтверджує активну участь українського представництва, позитивний досвід його боротьби за конституційну законність. Було закладено основи конституційних змін, боротьби за автономію та незалежність західноукраїнських земель. 6. Українське представництво в Державній думі Росії, хоча й складало близько п’ятої частини її складу, внаслідок куріальної багатоступінчастої виборчої системи, неоднорідного національного і фракційного складу, переваги правих, промонархічних партій в Думі неспроможне було відстояти конституційних і автономістських вимог українців. Значний внесок у вітчизняний парламентський досвід внесла Українська думська громада в Думі першого і другого скликань, яка обстоювала і пропагувала ідею повернення самоврядування України. Вперше набували політичного досвіду нелегальні українські політичні партії – УДРП, УСДРП, «Спілка». Але в умовах поглиблення кризи самодержавства Державна дума Росії виявилася безсилою виконати найважливіші функції парламенту: внесення змін у правову систему країни, дієвий контроль над урядом і державним бюджетом. І все ж досвід участі у виборах депутатів Думи, її роботі не був, на думку автора, безплідним для українців. Українська думська громада, депутати від українських губерній привернули увагу російської і міжнародної громадськості до української ідеї, набули реальної практики парламентаризму, сприяли вкоріненню у суспільну свідомість ідеї народного представництва. 7. Українська національно-демократична революція 1917-1920 рр. – друга після Національної революції середини ХVІІ ст. – радикальна спроба реалізувати державно-соборницькі ідеали. Прагнення демократичних сил найкраще відобразив М.Грушевський: „Треба було забезпечити волю України, відновити її старе народовладдя, право народу самому правити всіма своїми справами”. Це прагнення логічно й усвідомлено привело до утворення Української Центральної Ради – „тимчасового революційного парламенту”, проголошення Української народної Республіки. УЦР стала першим в історії України вітчизняним вищим представницьким органом влади, що започаткував демократичне державо- і законотворення. Їх вершинами стали реальна представницька демократія, ІV Універсал, який проголосив самостійність УНР як парламентської республіки з унітарним устроєм та її Конституція. 8. Українська гетьманська держава 1918 р. – альтернатива «революційно-демократичному» шляху державотворення – не стала запереченням ідеї народного представництва. Перші ж законодавчі акти, підписані П.Скоропадським, проголошували тимчасовий державний устрій України «до обрання Сойму і відкриття його діяльності». Це засвідчувало не лише наміри (справжні чи удавані) самого гетьмана та його уряду, але й визнання провідної ролі парламенту в організації державної влади, паростки якого вже почали зростати в Україні, укорінились у суспільній свідомості і генетично пов’язані з Гетьманщиною. Конституційний проект самого Гетьмана передбачав утворення Державної Ради. 9. В парламентську модель УНР Директорією закладався принцип трудової демократії. І все ж Конгрес трудового народу 1919 р. – перше соборне представництво українського народу, з територіальним представництвом, демократичним вибором державотворення. Діячі Директорії усвідомлювали необхідність і робили практичні кроки щодо створення на українських землях представницького органу законодавчої влади в УНР. Незаперечним є й їх здобутки у галузі конституційної нормотворчості. 10. Для творців Західно-Української Народної Республіки характерним було швидке створення ефективних і досить демократичних, з огляду на війну, органів влади, що стало наслідком парламентського досвіду, підготовчих кроків української репрезентації в австро-угорському парламенті і крайових сеймах. Українська Національна Рада відіграла роль своєрідної конституанти утворенням уряду, прийняттям назви держави та її «Тимчасового Основного закону», розбудовою органів місцевого самоврядування та ін. –першим реальним втіленням суверенітету народу. На відміну від діячів Центральної Ради, діячі УН Ради сповідували ліберально-національні цінності, більше уваги приділяли і настійливіше упроваджували принцип прямих і загальних виборів, що дозволило приступити до формування повноцінного парламенту. Основною парадигмою Ради стали національно-державне будівництво з правовою системою, що забезпечувала демократичні права і свободи громадян, заходи щодо возз’єднання усіх українських земель в єдиній державі. 11. «Радянський парламентаризм», започаткований 1917-1920 рр., засновувався на принциповому запереченні класичного парламентаризму, поділу влади, самоврядування. Вибудована система вищих представницьких органів – Всеукраїнських з’їздів Рад, ЦВК (ВУЦВК) та його Президії (з травня 1919 р.) за зразком російських – зосередила в своїх руках формально широкі повноваження, визначені Конституцією УСРР 1919 р. Проте багаторівневість у здійснені конституційно визначених повноважень, коли з’їзди делегували власні повноваження ВУЦВК, Президії і навіть уряду, зводили нанівець принципи народовладдя і парламентаризму. І все ж природа представницьких органів примусила радянських державотворців вдаватися до парламентських форм роботи. Та спроба організації роботи вищих представницьких інституцій на принципах пролетарської демократії, диктатури робітничого класу не витримали випробування життям. Історико-правове дослідження вищих представницьких органів влади в Україні дозволяє сформулювати повчальні уроки з попереднього досвіду політичного представництва, його позитивних і негативних наслідків. Вони викладаються в дисертації, зокрема: 1) В історії українського державотворення історично стійкими виявилися форми безпосередньої демократії (давньоруські віча, козацькі ради на Запорізькій Січі, Гетьманщині) з прямими виборами (ради старійшин, міських рад з Х-ХІ ст., ради козацької старшини). Практику виборного політичного представництва українському народу довелось засвоювати в умовах формування і функціонування вищих представницьких органів влади Королівства Польського, Великого князівства Литовського (ХІV – середина ХVІІ ст.), Австро-Угорщини та Росії (середина ХІХ – початок ХХ ст.). Ця практика збагатила парламентський досвід українства, проте лише західним українцям припало жити в умовах конституційного ладу Австро-Угорської імперії. В умовах національно-визвольних змагань 1917-1920 рр. відродження українського державотворення привело до створення вітчизняних представницьких законодавчих органів влади – „тимчасових парламентів” в УНР і ЗУНР, а з перемогою більшовиків – радянської представницької системи. Таким чином, давні традиції народ – оправних форм, колегіальності при прийнятті найважливіших рішень, багатовіковий досвід українського представництва в загальнодержавних представницьких установах сусідніх держав, боротьба за реальне народне представництво – складові спадщини української демократії. 2) Історія вищих представницьких установ, що діяли в Україні, переконує: саме парламент як загальнонаціональний представницький орган державної влади виступає ведучим чинником демократичного державотворення. І з огляду на історичний досвід і традиції нинішня конституційна реформа в Україні є логічним конституційним кроком до удосконалення державного механізму, розширення правового статусу і правового поля Верховної Ради України. 3) Історичний досвід українського державотворення в ХVІІ-ХVІІІ ст., 1917-1920 рр. доводить: недооцінка чи ігнорування інститутів і механізмів народного волевиявлення і представництва, політичної опозиції, компромісів або пошук зовнішньої „третьої сили” ведуть до втрати державності або до зміни політичного режиму. 4) Позитивний та негативний досвід молодої багатопартійності в Україні на початку та прикінці ХХ ст., її ролі в державотворчих процесах застерігає від вузькопартійних підходів до державотворення, парламентської роботи, демократичного виборчого процесу. Есерівські спрямування у державотворенні діячів УЦР і ліберально-демократичні заходи УН Ради ЗУНР дали зовсім різні результати. Кон’юнктурні помилки політичного проводу дорого коштували українському народу. 5) Історичний досвід українських парламентарів УНР і ЗУНР переконує: парламент лише тоді стане реальною провідною ланкою державотворення, коли він і суб'єкти, що його формують, будуть здатні акумулювати й агрегувати інтереси і волю народу, різних соціальних груп. Діяльність вищих представницьких органів влади 1917-1919 рр. свідчить, що навіть класичні парламентські форми роботи мало що важать, якщо відсутні реальні важелі управління, наявні неефективні або деструктивні дії щодо соціально-економічних перетворень, консолідації суспільства. Неспроможність вирішення гострих соціально-економічних питань, адекватної соціальним очікуванням відповіді на законодавчому рівні привели, з огляду на інші руйнівні чинники, до поразки лідерів УНР, Гетьманату. Менше року знадобилось, зокрема, щоб відбувся трагічний поворот у довірі і підтримці народом Центральної Ради. Отже, правове вирішення проблем, пов’язаних із соціальними очікуваннями і потребами народу, його сьогодення і майбутнього, в першу чергу залежить від вищого органу народного представництва. Якщо засадничим принципом держави є реальне народовладдя, то й держава має бути спрямована на задоволення потреб кожного з своїх громадян. Саме цій ключовій меті держави мають слугувати чинні системи права і законодавства. У дисертації висловлюються і обґрунтовуються думки щодо необхідності соціально-економічного виміру законодавства, підвищення системності і плановості законодавчого процесу, ролі правової експертизи законопроектів щодо їх відповідності Конституції України, основним положенням законодавства Європейського Союзу, вимогам законопроектної техніки. У процесі роботи над законопроектами слабо використовується потенціал громадських організацій – Спілки юристів України, Спілки адвокатів України та ін. Практично не застосовується такий засіб, як громадське обговорення законопроектів. Так сучасним українським парламентом завершилася довга історична еволюція вищих представницьких органів державної влади, що діяли в Україні. |
