Жадан Сергій Вікторович. Організаційно-правові засади управління державним соціальним страхуванням. : Дис... канд. наук: 12.00.07 - 2008.
Анотація до роботи:
Жадан С.В. Організаційно-правові засади управління державним соціальним страхуванням. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Інститут законодавства Верховної Ради України. – К., 2008.
У дисертації досліджено систему управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням в Україні, організаційно-правові засади її побудови і функціонування.
Визначено поняття управління соціальним страхуванням. Досліджено правову природу управлінської діяльності у галузі соціального страхування. Детально проаналізовано зміст і значення принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням, структуру, правовий статус, компетенцію органів управління цільовими страховими фондами і органів нагляду у сфері соціального страхування.
Досліджено зміст поняття правових актів управління у сфері соціального страхування, їх основні ознаки, здійснено класифікацію цих актів. Розглянуто питання судового контролю за законністю правових актів управління у сфері соціального страхування.
На основании теоретических выводов и анализа действующих актов законодательства разработаны и внесены конкретные предложения по комплексному усовершенствованию правового регулирования управленческой деятельности в области социального страхования.
За підсумками виконаного дослідження, на підставі сформульованих теоретичних висновків розроблені і внесені конкретні пропозиції з удосконалення правового регулювання управлінської діяльності у сфері соціального страхування.
У межах виконаної роботи проведено теоретичне дослідження організаційно-правових засад управління державним соціальним страхуванням в Україні. Основними результатами дослідження є такі.
Новітнє законодавство України про соціальне страхування створило умови для ґрунтовного перегляду інституту соціального страхування як ключової складової системи соціального захисту громадян в Україні. Передбачивши утворення автономних цільових страхових фондів, на які покладаються функції страховиків з окремих видів соціального страхування, законодавець залучив до управління на паритетних засадах цими цільовими страховими фондами, крім держави, також застрахованих осіб і роботодавців. Участь цих двох сторін соціального партнерства в управлінні цільовими страховими фондами обумовлена покладанням на них обов’язку з формування основної частини коштів соціального страхування шляхом сплати страхових внесків.
Проте застосування цього нового для України принципу в управлінні однією з найважливіших складових системи соціального захисту громадян потребує належного правового унормування, що гарантувало б ефективність управління соціальним страхуванням на засадах соціального партнерства.
Управління соціальним страхуванням визначене як різновид соціального управління, і установлено, що його зміст полягає у свідомій компетентній діяльності, яка справляє упорядковувальний вплив на людське суспільство і спрямована на виконання завдань соціального страхування.
При цьому проведено розмежування між внутрішньоорганізаційною діяльністю (внутрішньою управлінською діяльністю) у межах цільових страхових фондів з окремих видів соціального страхування, що має на меті організаційну роботу, спрямовану на забезпечення виконання цільовим страховим фондом покладених на нього завдань, і виконавчо-розпорядчою діяльністю (зовнішньою управлінською діяльністю) цих цільових страхових фондів, яка зводиться до практичної реалізації норм законів та інших нормативно-правових актів з відповідного виду соціального страхування. У межах внутрішньої управлінської діяльності допускається множинність суб’єкта управління (ним може бути правління цільового страхового фонду, голова правління, виконавча дирекція цільового страхового фонду або її керівник та інші посадові особи), а об’єктом управлінського впливу виступає власне цільовий страховий фонд або окремі його органи чи посадові особи. Натомість у відносинах з приводу зовнішньої управлінської діяльності у сфері соціального страхування суб’єктом управлінського впливу виступає цільовий страховий фонд, а об’єктом управління є страхувальники та застраховані особи.
Установлено органічний зв’язок і взаємну обумовленість між внутрішньою та зовнішньою управлінською діяльністю.
Визначено, що метою управління соціальним страхуванням є забезпечення належної реалізації прав і гарантій та належного виконання своїх обов’язків суб’єктами соціального страхування – страховиками, застрахованими особами і страхувальниками.
За результатами ретельного аналізу сутності такого принципу управління соціальним страхуванням, як соціальне партнерство, з’ясовано, що його зміст у контексті управлінської діяльності у сфері соціального страхування полягає у паритетній участі в управлінні соціальним страхуванням усіх найбільш заінтересованих сторін – держави, роботодавців і застрахованих осіб.
При цьому інститут соціального партнерства виступав предметом цього дослідження не як категорія трудового права або права соціального забезпечення (у цьому контексті соціальне партнерство зазвичай розглядається у новітній науковій літературі), а саме як ключовий, центральний принцип управління соціальним страхуванням, принцип, що визначає специфічні риси управлінської діяльності у цій сфері.
Основною причиною, що спонукала до запровадження принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням, є безпосередня участь сторін соціального партнерства (насамперед застрахованих осіб і роботодавців) у формуванні коштів соціального страхування шляхом сплати страхових внесків. При цьому кожна зі сторін, які беруть участь в управлінні соціальним страхуванням, має власні інтереси у цій сфері, а їхній спільний інтерес полягає у необхідності забезпечення цільового використання коштів соціального страхування.
Ефективному застосуванню принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням загрожує відсутність сталої організаційної структури представницьких сторін застрахованих осіб і роботодавців. Засобом подолання цього негативного фактора є впровадження вимоги щодо репрезентативності представницьких організацій як вирішальної ознаки для підтвердження права цих організацій на участь в управлінні соціальним страхуванням. Проблематика критеріїв репрезентативності у специфічних умовах України потребує подальших досліджень.
Відсутність у органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами (правлінь та виконавчих дирекцій), а також власне у цільових страхових фондів статусу державних органів не позбавляє управлінську діяльність у сфері соціального страхування характеру державного управління. Повноваження з управління цільовими страховими фондами і соціальним страхування у цілому слід розглядати як такі, що делеговані державою недержавним структурам.
Незважаючи на покладені на правління цільового страхового фонду повноваження вищого органу управління, правовий статус членів правлінь як осіб, які виконують свої обов’язки на громадських засадах, обумовлює відсутність реальної можливості притягнення їх до будь-якого виду юридичної відповідальності. Тому у якості відповідальності в управлінні законодавство повинно передбачати можливість позбавлення члена правління його повноважень шляхом виведення його зі складу правління у разі невиконання ним своїх обов’язків. Застосування цього важеля впливу повинно здійснюватися стороною, яка делегувала особу до складу правління, самостійно або за результатами розгляду відповідного подання органу державного нагляду у сфері соціального страхування.
Постійно діючим виконавчим органом правління цільового страхового фонду слід визнати керівника (директора) виконавчої дирекції цільового страхового фонду, оскільки саме одноосібний характер здійснення ним своїх повноважень створює передумови для його особистої відповідальності, як позитивної, так і ретроспективної, за належне виконання покладених на виконавчий орган завдань. Виконавчу ж дирекцію як групу посадових осіб (колектив працівників) цільового страхового фонду слід вважати апаратом, покликаним забезпечувати роботу керівника (директора) виконавчої дирекції.
Потреба у нагляді у сфері соціального страхування як способі оперативного контролю за виконанням законодавства про соціальне страхування об’єктивно обумовлена соціальною значущістю власне інституту соціального страхування як основної складової системи соціального захисту громадян і відсутністю інших вузькоспеціалізованих засобів негайного припинення порушень у цій сфері і відновлення порушених прав.
Проведене дослідження виявило спільні і відмінні риси суб’єкта, об’єкта і предмета, мети і засобів нагляду за діяльністю цільових страхових фондів, здійснюваного наглядовими радами, і державного нагляду у сфері соціального страхування, здійснюваного уповноваженими центральними органами виконавчої влади.
Основні засади формування і функціонування наглядових рад принципово не відрізняються від умов діяльності правлінь цільових страхових фондів, за тим винятком, що наглядові ради не є органами цільових страхових фондів і не можуть діяти від імені страховиків. Оскільки відповідно до чинного законодавства усі основні функції наглядових рад одночасно виконуються і органами державного нагляду у сфері соціального страхування, сформульовано висновок про недоцільність подальшого існування наглядових рад.
Недосконале законодавче визначення предмета державного нагляду у сфері соціального страхування не дає підстав застосовувати засоби державного нагляду у всіх випадках виникнення потреби у їхньому застосуванні. Необхідно на законодавчому рівні єдиним чином визначити предметом державного нагляду порушення страховиком або страхувальниками законодавства про соціальне страхування. При цьому слід позбавити органи державного нагляду повноваження самостійно скасовувати рішення страховиків та страхувальників, наділивши їх правом зупиняти дію цього рішення з одночасним зверненням до суду для визнання такого рішення недійсним.
Узагальнення відомостей про природу повноважень органів нагляду у сфері соціального страхування і наслідків їхнього практичного застосування у поєднанні з вузькоспеціалізованим характером нагляду у цій сфері дає підстави розглядати інститут нагляду у сфері соціального страхування як один з рівнів управління соціальним страхуванням у широкому розумінні цього терміна.
Органи нагляду у сфері соціального страхування організаційно відокремлені від цільових страхових фондів і не здійснюють безпосереднього управління ними, що створює передумови для неупередженості органів нагляду під час вирішення ними питання про застосування засобів нагляду. Проте така неупередженість нівелюється участю представників держави у безпосередньому управлінні цільовими страховими фондами у складі правлінь, а також у роботі наглядових рад, які здійснюють нагляд за діяльністю страховиків. Крім того, ця ситуація дозволяє говорити про істотне порушення принципу паритетності сторін соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням, оскільки держава завідомо наділена більш широкими повноваженнями для впливу на діяльність цільових страхових фондів.
Засобом подолання такого дисбалансу управлінських повноважень є перехід до двостороннього управління цільовими страховими фондами за участю представників застрахованих осіб і роботодавців з одночасним збереженням і навіть певним посиленням інституту державного нагляду у сфері соціального страхування.
Нагляд у сфері соціального страхування є видом (формою) контролю у цій галузі і виконує функції регулювання, соціальної превенції (профілактики), правоохоронну та інформаційну функції.
Основним засобом здійснення управлінських функцій у сфері соціального страхування є правові акти управління. Належність управління у сфері соціального страхування до загальної категорії соціального управління обумовлює наявність у правових актів управління у сфері соціального страхування усіх основних ознак, що зазвичай притаманні правовим актам управління. Водночас особливості управління соціальним страхуванням мають наслідком певну специфіку правових актів управління у сфері соціального страхування порівняно з правовими актами управління як загальним інститутом адміністративного права.
За результатами дослідження сформульовано визначення правових актів управління у сфері соціального страхування, під якими пропонується розуміти форму діяльності у сфері управління соціальним страхуванням, що полягає у вчиненні в односторонньому і установленому порядку владних дій, які передбачені законом або спрямовані на його виконання, мають на меті реалізацію завдань та функцій управління у сфері соціального страхування, набувають певної форми і тягнуть за собою певні юридичні наслідки.
Проведене дослідження дало можливість виявити і охарактеризувати основні ознаки правових актів управління у сфері соціального страхування – підзаконність, офіційність, загальнообов’язковість (авторитарність), компетентність, односторонність волевиявлення, визначеність місця акта в ієрархії правових актів управління. Здійснено класифікацію правових актів управління у сфері соціального страхування за суб’єктом, що вчиняє такі акти, юридичною природою, юридичною формою, сферою дії, порядком ухвалення.
За результатами дослідження запропоновано удосконалити правове регулювання видання правових актів управління у сфері страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, передбачивши обов’язковість державної реєстрації нормативно-правових актів, що видаються цільовим страховим фондом з цього виду соціального страхування, оскільки ці акти зачіпають інтереси широкого кола суб’єктів. Крім того, запропоновано узгодити спеціальні акти законодавства з питань державної реєстрації нормативно-правових актів із законами з окремих видів соціального страхування, прямо зазначивши страховиків з окремих видів соціального страхування у переліку органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації. Внесено пропозицію про законодавче закріплення принципу, згідно з яким:
"Цільові страхові фонди, їхні органи управління, посадові особи, наглядові ради і їхні члени, органи державного нагляду і їхні посадові особи зобов’язані діяти виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".
Вивчення правового регулювання питання здійснення судового контролю за законністю правових актів управління у сфері соціального страхування дало можливість внести пропозицію про уточнення норми адміністративно-процесуального законодавства у частині визначення підсудності спорів з приводу законності правових актів управління у сфері соціального страхування з метою віднесення таких спорів до компетенції адміністративних судів.
Публікації автора:
Жадан С. В. Соціальне партнерство – новий принцип в управлінні загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням / С. В. Жадан // Адвокат. – 2005. – № 4. – С. 15–17.
Жадан С.В. Проблеми суміщення державою функцій управління цільовими страховими фондами та державного нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування / С. В. Жадан // Вісник господарського судочинства. – 2005. – № 4. – С. 181–186.
Жадан С. В. Правові акти управління у сфері соціального страхування / С. В. Жадан // Вісник господарського судочинства. – 2006. – № 3. – С. 206–215.
Жадан С. В. До питання про підсудність адміністративним судам спорів за участю цільових страхових фондів // Конституція України і правове забезпечення розбудови ринкової економіки : Матеріали Міжвузівської наукової конференції (23 березня 2006 р.). – К., 2006. – С. 90–93.
Жадан С. В. Суб’єктний склад відносин і об’єкт судового контролю у сфері управління соціальним страхуванням / С. В. Жадан // Вісник господарського судочинства. – 2006. – № 6. – С. 227–230.
