Анотація до роботи:

Зубенко Г.В. Конституційно-правовий статус Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 – конституційне право. – Київський національний університет внутрішніх справ. – Київ, 2008.

У дисертації досліджено конституційно-правовий статус Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Зокрема, розкрито правову природу та здійснено класифікацію контрольно-рахункових органів, проведено комплексне дослідження проблем становлення і розвитку їх в Україні. Розглянуто концептуальні основи моделі Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а саме: визначено порядок її формування і структуру, принципи організації і діяльності; проаналізовано сутність та зміст завдань, функцій та гарантій діяльності контрольно-рахункового органу автономії. На підставі проведених досліджень визначено конкретні практичні пропозиції і рекомендації щодо удосконалення конституційно-правового статусу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Проведене дослідження дозволяє зробити загальні висновки щодо організації і функціонування Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим та внести ряд практичних рекомендацій стосовно удосконалення нормативно-правових актів, які визначають правовий статус контрольно-рахункового органу автономії, виходячи з його ролі і місця в системі органів публічної влади України:

1. На сьогоднішній день для більшості держав, поряд із здійсненням фінансового контролю парламентом або його структурними підрозділами та органами виконавчої влади, характерним є формування спеціального інституту, основним завданням якого є контроль за виконанням бюджету, тобто контрольно-рахункового органу.

2. Контрольно-рахункові органи різних країн відрізняються один від одного не тільки назвою, але й історією свого становлення, національними традиціями, ступенем незалежності, способом формування, внутрішньою структурою, обсягом повноважень тощо. Однак є ряд ознак, що ці органи об’єднують. До таких ознак можна віднести наступні:

1) правовою основою організації і діяльності цих органів є конституції та прийняті на їх основі закони;

2) вони призначаються вищими органами державної влади;

3) мають інституціональну, фінансову та персональну незалежність;

4) базуються на принципі поділу влади;

5) є колегіальними чи одноособовими органами;

6) здійснюють зовнішній контроль за виконанням бюджету.

Виходячи з цього контрольно-рахунковий орган – це призначений вищими органами державної влади незалежний, колегіальний чи особовий орган, діяльність якого базується на принципі поділу влади і який уповноважений конституцією чи законом здійснювати контроль за виконанням бюджетного законодавства. У свою чергу Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим – це призначений Верховною Радою Автономної Республіки Крим незалежний, колегіальний орган публічної влади, який уповноважений Конституцією Автономної Республіки Крим та Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснювати контроль за виконанням бюджету автономії.

3. Різноманітність контрольно-рахункових органів та доцільність більш глибокого дослідження їх конституційно-правового статусу зумовлюють необхідність їх детальної та обґрунтованої класифікації. Дисертантом запропоновано наступну класифікацію контрольно-рахункових органів:

– незалежні рахункові палати, які здійснюють контроль за виконанням бюджету від імені парламенту, але не мають судових повноважень; рахункові трибунали, колегіальні незалежні від уряду органи контролю, які наділені рисами судових органів; монократичні та колегіальні контрольні установи, які здійснюють контроль за державним бюджетом під егідою парламенту – залежно від місця в системі органів влади;

– контрольно-рахункові органи, до повноважень яких входить лише надання інформації про правопорушення в бюджетній сфері відповідним державним органам чи суспільству, та контрольно-рахункові органи, які мають право примушувати до усунення порушень – залежно від обсягу повноважень;

– наднаціональні, загальнонаціональні (центральні) та місцеві (регіональні) контрольно-рахункові органи – залежно від територіального розповсюдження їх юрисдикції;

– одноособові та колегіальні контрольно-рахункові органи – залежно від організаційної структури та способів прийняття рішення;

– контрольно-рахункові органи, посадові особи яких обираються та контрольно-рахункові органи, посадові особи яких призначаються – за порядком формування.

4. У деяких країнах контрольно-рахункові органи є специфічними інститутами, які як правило, не вписуються в рамки існуючих гілок влади, а виконують функцію елементу системи їх стримувань та противаг, активно взаємодіючи з усіма органами влади та сприяючи балансу їх функціонування. Рахункова палата України та Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим являють собою приклад такої моделі контрольно-рахункового органу. Вони не належать до жодної гілки влади та займають в системі органів публічної влади самостійне місце, є спеціалізованими, незалежними, самостійними так званими “зовнішніми” органами парламенту України та представницького органу автономії, що покликані здійснювати контроль за формуванням й виконанням відповідних бюджетів.

5. В історії становлення органів державного фінансового контролю в Україні доцільно виділити три етапи (періоди): їх виникнення та функціонування за часів перебування України в складі Російської Імперії; становлення в радянській Україні; та в незалежній Україні.

6. Для здійснення більш ефективного контролю за законністю, доцільністю та ефективністю використання коштів республіканського бюджету роботу Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим необхідно покращити. На погляд дисертанта, модернізація статусу контрольно-рахункового органу автономії має відбуватися шляхом удосконалення його структури, організації роботи та розширення компетенції:

а) по-перше, для удосконалення організаційної роботи Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим необхідно обмежити повноваження голови Рахункової палати автономії не більше ніж двома строками, про що внести зміни в Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

б) по-друге, враховуючи те, що з метою неупередженого ставлення до своїх обов’язків щодо членів Рахункової палати автономії запроваджено принцип несумісності, закріпити в Положенні процедуру усунення порушень ними цього принципу;

в) по-третє, оскільки необхідність створення і функціонування в системі органів публічної влади контрольно-рахункового органу зумовлено необхідністю досягнення певної мети, слід уточнити мету діяльності Рахункової палати автономії як „забезпечення бюджетної безпеки в Автономній Республіці Крим та правопорядку в сфері використання республіканських ресурсів і власності”;

г) по-четверте, до функцій, тобто напрямків діяльності, що визначають сутність і соціальне призначення Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, слід віднести: контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, дослідну, координаційну, інформаційну, консультативну, правовідновну та реформаторську функції;

д) по-п’яте, з метою забезпечення ефективного виконання Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим своїх функцій надати їй додаткові повноваження, а саме: закріпити за нею можливість у разі виявлення фактів нецільового використання коштів підконтрольними установами самостійно звертатися до господарського суду автономії із заявою про призупинення всіх видів платіжних і розрахункових операцій за рахунками цих установ;

є) по-шосте, наділити Рахункову палату автономії повноваженням звертатися до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим з пропозиціями щодо удосконалення бюджетного законодавства, таким чином надавши їй ефективну можливість впливати на правотворчість в автономії;

ж) по-сьоме, законодавством України не передбачено адміністративної відповідальності посадових осіб установ, що перевіряються Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, за відмову співпрацювати з нею. Треба зазначити, що це є недоліком у регулюванні правового статусу контрольно-рахункового органу автономії, оскільки на практиці сьогодні, на жаль, ще часто мають місце випадки ігнорування його вимог. Вважаємо, що з метою посилення позицій Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим було б доцільним внести зміни в Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим і зазначити, що посадові особи органів влади, підприємств, установ і організацій Автономної Республіки Крим, що перевіряються, у разі відмовлення або ухилення від своєчасного надання необхідної інформації або документації за вимогою Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також надання недостовірної інформації підлягають притягненню до відповідальності в порядку, встановленому чинним законодавством України. А в Кодексі України про адміністративні правопорушення слід установити адміністративну відповідальність за це правопорушення;

з) по-восьме, ще одним досить суттєвим недоліком у регулюванні правового статусу Рахункової палати Автономної Республіки Крим є те, що, на відміну від законодавства більшості країн та Закону України „Про Рахункову палату” в Положенні про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим не міститися окремого пункту, в якому було б чітко визначено перелік принципів організації та функціонування контрольно-рахункового органу автономії. Тому вважаємо за необхідне доповнити п. 1.1. Положення нормою такої конструкції: „Рахункова палата здійснює контроль на підставі принципів законності, незалежності, об’єктивності, гуманізму, плановості та гласності”;

і) по-дев’яте, враховуючи, що найважливіше місце серед гарантій Рахункової палати автономії належить імунітету її посадових осіб, у Положенні про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим слід закріпити норму, згідно з якою за будь-який вплив на посадових осіб Рахункової палати, а також осіб, які виконують її доручення, з метою перешкодити виконанню ними службових обов’язків або добитися прийняття рішення, що суперечить чинному законодавству України, насильницькі дії, образу, а також поширення неправдивої інформації щодо них винні особи несуть відповідальність, встановлену законодавством України.

Слід відзначити, що створення ефективно працюючого контрольно-рахункового органу є необхідною умовою стабільності суспільно-політичної і соціально-економічної ситуації в автономії. Тому впровадження запропонованих дисертантом змін у статусі Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим матиме ефективні позитивні наслідки для вдосконалення бюджетно-фінансового контролю в Автономній Республіці Крим.

Публікації автора:

1. Марцеляк О.В. Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування: монографія / Марцеляк О.В., Коломієць Ю.М., Зубенко Г.В. – Харків: ТОВ „ПРОМЕТЕЙ-ПРЕС”, 2006. – 268 с. (параграфи 1.1., 3.1., 3.2., 3.3. – С. 6–26, 210–259).

2. Парламентське право України: навч. посібник / [Ярмиш О.Н., Марцеляк О.В., Коломієць Ю.М. та ін.]; за ред. О.Н. Ярмиша. – Харків: вид. Харк. нац. ун-ту внурт. справ. – 2007.– 500 с. (параграфи 3.2.1., 3.2.2., 3.2.3. – С. 402–452).

3. Зубенко Г.В. Гарантії правового статусу посадових осіб державних органів контролю за виконанням бюджету: вітчизняна та зарубіжна практика // Право і безпека. – 2005. – Т.4. – № 3. – С. 71–74.

4. Зубенко Г.В. Гласність як основний принцип діяльності контрольно-рахункових органів: вітчизняний та зарубіжний досвід // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. –2006. – № 35. – С. 53–59.

5. Зубенко Г.В. Повноваження посадових осіб контрольно-рахункових органів щодо здійснення контрольних заходів // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ – 2006. – № 4 (30). – С. 56–63.

6. Зубенко Г.В. Формування Рахункової палати України та Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим: проблеми теорії та практики. // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. –2007. – № 39. – С. 256–264.

7. Зубенко Г.В. Незалежність і законність як правові гарантії діяльності державних органів контролю за виконанням бюджету // Наукові записки Харківського економіко-правового університету. – 2005. – № 2 (3). – С. 36–43.

8. Леоненко Г.В. Поняття і види зарубіжних державних органів контролю за виконанням бюджету // Сучасні проблеми юридичної науки в дослідженнях молодих вчених: Зб. Матеріалів Між народ. наук.-практ. конф. з нагоди 5-ї річниці Магістратури Національного університету внутрішніх справ. – Харків: Вид-во Націон. ун-ту внутр. справ, 2004. – С. 164–169.

9. Зубенко Г.В. Етапи становлення державного органу контролю за виконанням бюджету в Україні // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених: Збірка наукових праць. – Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2005. – С. 139–142.

10. Зубенко Г.В. Принципи організації та діяльності Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим // Від громадянського суспільства – до правової держави. Тези ІІ Міжнародної науково-практичної конференції. – Харків: Харк. нац. ун-т імені В.Н. Каразіна, 2007. – С. 49–51.

11. Зубенко Г.В. Питання щодо підстав дострокового припинення повноважень посадових осіб Рахункової палати Верховної Ради АР Крим // Від громадянського суспільства – до правової держави. Тези ІІІ Міжнародної науково-практичної конференції. – Харків: Харк. нац. ун-т імені В.Н. Каразіна, 2008. – С. 129–131.