В результати дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу раніше діючого, чинного законодавства, практики його застосування, перспективного законодавства, теоретичного осмислення ряду наукових праць, автором запропоноване нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні поняття, властивостей, сутності, генезису кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, її механізму із окресленням ролі і значення кожного елементу, а також основних напрямків її проведення на сучасному етапі розвитку. Дисертантом сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі: 1. Кодифікація адміністративно-деліктного законодавства – це вид державної законотворчої та законодавчосистематизуючої діяльності, спрямованої на приведення форми і змісту законодавства про адміністративну відповідальність у відповідність до назрілих інтересів та потреб суспільства, що здійснюється за допомогою специфічного організаційно-правового механізму, шляхом створення та видання логічно і юридично цілісного, єдиного зведеного, внутрішньо узгодженого нормативного акту – Кодексу, що відображає внутрішньогалузеву специфіку адміністративно-деліктних відносин. 2. За своєю правовою сутністю кодифікація адміністративно-деліктного законодавства має складний характер, оскільки, з одного боку, вона є видом адміністративно-деліктної законотворчості, з іншого, - постає видом (формою) систематизації, отже, впорядкуванням та вдосконаленням законодавства про адміністративну відповідальність. Кодифікація адміністративно-деліктного законодавства є найвищим, провідним різновидом адміністративно-деліктної законотворчості, і співвідноситься в рамках законотворчості із поняттям поточної законодавчої діяльності в сфері адміністративної відповідальності. Відмінність кодифікації від поточної законодавчої діяльності проходить за ознакою створення під час кодифікації саме зведених актів, що регулюють значну частину суспільних відносин, тоді як у процесі поточної законодавчої діяльності створюються нові нормативні акти по тим чи іншим питанням. Можливість зміни або створення в результаті кодифікації нових норм, що регулюють адміністративну відповідальність, відрізняють кодифікацію адміністративно-деліктного законодавства від іншого важливого виду систематизації адміністративно-деліктного законодавства – його інкорпорації. 3. Специфічними ознаками кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства є: 1) внутрішньогалузевий або спеціальний характер; 2) її результатом повинен бути новий кодифікований акт у формі саме Кодексу, що є найбільш оптимальним та доцільним, таким, що відображає специфіку адміністративно-деліктних відносин; 3) оновлений концептуальний характер, зумовлений переходом від “державоцентриських” до “людиноцентриських” засад адміністративного права; 4) наступність, яка відображається у сприйнятті ряду постулатів попередніх кодифікацій законодавства про адміністративну відповідальність; 5) вона є видом державної діяльності із притаманним складним організаційно-правовим механізмом. 4. В історії розвитку кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства можна умовно виділити чотири етапи, кожен із яких характеризувався своєрідною специфікою та, у переважній більшості, завершувався прийняттям нового кодифікованого акту: а) докодифікаційний (до 20-х років ХХ століття), для якого характерним було існування цілої низки різноманітних нормативно-правових актів, які визначали засади адміністративної відповідальності, проведення певних ґрунтовних доктринальних досліджень щодо потреби систематизації адміністративно-деліктного законодавства й пошуку найбільш досконалої її форми; б) перший етап (20 р. – сер. 30-тих років ХХ століття), який ознаменувався інтенсифікацією кодифікаційної роботи й завершився прийняттям Адміністративного кодексу 1927 року; в) другий етап (друга пол. 30-х - 80 р.р. ХХ століття), який умовно поділяється на два підетапи: 40-початок 80-х років ХХ століття із суттєвим обмеженим предмету кодифікації, відсутністю системного підходу, довільним використанням юридичної термінології, постійною активізацією потреби здійснення нового етапу кодифікаційного процесу, і, як наслідок, прийняття, хоча й із запізненням, Основ законодавства Союзу РСР та союзних республік, які зафіксували єдині для всього Радянського Союзу засади адміністративної відповідальності, провадження у справах про адміністративні правопорушення, максимально врахували досягнення правової науки радянського періоду й мінімально специфіку нормотворчості та доктрини УРСР. І 80-ті роки ХХ століття (другий підетап), які відрізняються намаганням держави максимально врахувати досягнення вітчизняної правової науки, врегулювати існуючі на той час проблемні питання використання правової термінології, орієнтацією адміністративно-деліктних правових положень суто на фізичних осіб-суб’єктів адміністративної відповідальності, а відповідно й визначенням системи адміністративних стягнень, застосування яких прийнятне тільки щодо певного кола осіб. Підсумковим кодифікованим документом цього підетапу слід вважати Кодекс про адміністративні правопорушення, прийнятий 07 грудня 1984 року. г) третій (новітній, з 90-тих років ХХ століття і до цього часу) етап із істотною зміною парадигми адміністративної відповідальності, її засад, розширенням кола суб’єктів відповідальності за рахунок залучення юридичних осіб, модифікацією системи адміністративних стягнень та процедури розгляду відповідних справ й розробкою декількох варіантів проектів нового кодифікованого адміністративно-деліктного акту. 5. Для кодифікації адміністративно-деліктного законодавства є притаманним складний організаційно-правовий механізм, елементами якого є принципи, мета, завдання, функції, об’єкт, суб’єкти, технологія. 6. Принципи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства - це її основоположні засади, які мають об’єктивний характер і виражають сутність та призначення кодифікації відповідної складової вітчизняного деліктного законодавства. До принципів кодифікації адміністративно-деліктного права слід віднести: 1) законність; 2) плановість; 3) відповідність цілей та характеру кодифікації адміністративно-деліктного законодавства рівню соціально-економічного розвитку суспільства (його називають ще у правовій науці принципом об’єктивності); 4) наукову обґрунтованість кодифікаційних робіт; 5) пріоритетність прав і свобод громадян у правовому регулювання адміністративно-деліктних відносин; 6) публічне обговорення та участь в обговоренні проектів кодифікованих адміністративно-деліктних актів громадськості, науковців, юристів-практиків; 7) гармонізацію національних адміністративно-деліктних норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормам; 8) повноту, всебічність, комплексність, безперервність, систематичність кодифікації адміністративно-деліктного законодавства; 9) виважений, старанний підхід до проектів кодифікованих адміністративно-деліктних актів; 10) врахування системності законодавства на всіх рівнях кодифікаційної діяльності; 11) техніко-юридичну досконалість проектів кодифікованих адміністративно-деліктних актів. Всі принципи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства взаємодоповнюють один одного і утворюють єдину систему. 7. Кодифікація адміністративно-деліктного законодавства, як і будь-який різновид діяльності уповноважених державних органів із адміністративно-деліктним нормативним масивом, спрямована на досягнення певної мети. Метою кодифікації адміністративно-деліктного законодавства можна вважати приведення форми і змісту відповідної складової деліктного вітчизняного законодавства у відповідність до назрілих інтересів та потреб суспільства. 8. Мета кодифікації адміністративно-деліктного законодавства зокрема реалізується за допомогою її завдань та функцій. Розуміючи під завданнями кодифікації адміністративно-деліктного законодавства, передусім, конкретизацію мети такої діяльності, основні етапи її здійснення та напрями, доцільним є виділення наступних її завдань: а) визначення основних вихідних положень адміністративно-правового впливу на осіб, що вчинили адміністративні проступки; б) встановлення кола діянь, що є адміністративними проступками, стягнень та інших заходів впливу на осіб, що вчинили ці діяння; в) визначення порядку, правил провадження в справах про адміністративні проступки; г) створення чіткого наукового підґрунтя розвитку адміністративно-деліктної підгалузі законодавства; д) ліквідація колізій у адміністративно-деліктному законодавстві; є) стабілізація чинного адміністративно-деліктного законодавства. 9. Функції кодифікації адміністративно-деліктного законодавства – це основні напрями впливу уповноважених державних суб’єктів на адміністративно-деліктне законодавство, які спрямовані на досконале об’єднання відповідного нормативного масиву в єдиному кодифікованому адміністративно-деліктному акті, забезпечення ефективності його застосування. До функцій кодифікації адміністративно-деліктного законодавства можна віднести: а) правотворчу; б) фундаментальну; в) системоутворюючу; г) стабілізуючу; д) інтегративну; є) узагальнюючу; е) усунення дефектів у законодавстві; ж) оптимізуючу. Функції кодифікації адміністративно-деліктного законодавства для кращого з’ясування їх сутності можна класифікувати: по-перше, в залежності від безпосередньої орієнтації зусиль суб’єкту кодифікації на нормативний масив на функції, які спрямовані лише на адміністративно-деліктне законодавство, і функції, зорієнтовані, поряд із адміністративно-деліктним нормативним масивом, і на інші складові вітчизняного законодавства. По-друге, в залежності від превалювання загальних або специфічних властивостей кодифікації чи її об’єкту варто виділяти загальні та спеціальні функції. 10. Об’єктом, тобто тим, на що спрямовується кодифікаційна робота, є матеріальні та процесуальні норми, що регулюють адміністративну відповідальність – із внутрішньої сторони, та адміністративно-деліктне законодавство як зовнішній їх прояв. Предмет кодифікації адміністративно-деліктного законодавства повинен максимально конкретизувати об’єкт відповідної діяльності та мати практичну спрямованість. У стислому вигляді предметом може виступати: 1) зміст адміністративно-деліктних норм, який слід класифікувати на рівні відповідних інститутів адміністративної відповідальності; 2) форма адміністративно-деліктного законодавства. 11. Суб’єктами кодифікації адміністративно-деліктного законодавства є державні органи, уповноважені здійснювати відповідну діяльність. Безпосереднім суб’єктом (логічним вбачається застосування терміну “кодифікатор”) кодифікації адміністративно-деліктного законодавства, який наділений повноваженнями щодо остаточного вирішення кінцевої долі кодифікаційного процесу, затвердження її результатів шляхом прийняття відповідного кодифікованого акту слід визначати законодавчий орган країни, а саме Верховну Раду України. До системи суб’єктів кодифікації адміністративно-деліктного законодавства також входять її учасники, які, хоча і не мають повноважень кодифікатора, але беруть участь у кодифікаційному процесі, або суттєво чи певною мірою впливають на його результат. Серед учасників кодифікації адміністративно-деліктного законодавства слід розрізняти офіційних (суб'єкти права законодавчої ініціативи, комітети (комісії) Верховної Ради України, робочі групи по підготовці проекту відповідного кодифікованого акту, склад та повноваження яких затверджуються на офіційному рівні) та неофіційних (всі інші, які, хоча і не мають офіційного статусу в процесі кодифікації, але впливають на її хід та результат – це різні наукові установи, вчені-юристи, юристи-практики тощо). 12. Елементом механізму кодифікації адміністративно-деліктного законодавства є її технологія, яку можна визначити як певну послідовність дій по здійсненню кодифікації адміністративно-деліктного законодавства із використанням складової загальної кодифікаційної техніки з метою створення підсумкового кодифікованого адміністративно-деліктного акту – Кодексу України про адміністративні проступки. Технологія кодифікації адміністративно-деліктного законодавства є комплексним утворенням, яке включає у себе: техніку кодифікації адміністративно-деліктного законодавства та процес здійснення кодифікації адміністративно-деліктного законодавства. Техніка кодифікації адміністративно-деліктного законодавства є сукупністю засобів та прийомів здійснення адміністративно-деліктних кодифікаційних робіт, підготовки найдосконалішого за формою і структурою підсумкового кодифікованого адміністративно-деліктного акту, що забезпечує максимально повну і точну відповідність форми останнього його змісту, доступність і простоту викладення нормативного матеріалу, вичерпність охоплення врегульованих питань, а також правил застосування таких засобів та прийомів. Вона складається із засобів та прийомів, серед яких: 1) адміністративно-деліктні правові конструкції; 2) адміністративно-деліктні правові презумпції; 3) адміністративно-деліктні правові фікції; 4) адміністративно-деліктна кодифікаційна термінологія; 5) відсилки; 6) адміністративно-деліктні правові символи; 7) адміністративно-деліктна графіка. Другий елемент технології – це кодифікаційний процес як сукупність процесуальних дій кодифікатора (а у певному сенсі на початкових стадіях і учасників) щодо підготовки проекту кодифікованого адміністративно-деліктного акту, а також його розгляду та прийняття. Узагальнюючи наявні доктринальні положення стосовно етапів кодифікаційного процесу взагалі (погляди вчених-юристів відрізняються певною наступністю, тотожністю), а також враховуючи специфіку прояву цього процесу відносно адміністративно-деліктного законодавства, доцільним вбачається виділення наступного варіанту розподілу стадій (етапів) кодифікаційної адміністративно-деліктної діяльності: а) включення підготовки кодифікаційного адміністративно-деліктного акту до плану кодифікаційних робіт; б) створення робочої групи для підготовки кодифікованого адміністративно-деліктного акту; в) розробка наукової концепції майбутнього кодифікованого акту; г) збирання необхідних матеріалів та інформації, що потрібні для підготовки проекту кодифікованого адміністративно-деліктного акту; д) підготовка тексту проекту кодифікованого акту; е) попереднє обговорення та узгодження проекту адміністративно-деліктного кодифікованого акту; є) наукова експертиза підготовленого проекту кодифікованого адміністративно-деліктного акту; ж) остаточна підготовка та редагування тексту кодифікованого акту; з) підготовка супроводжувальних документів до проекту кодифікованого акту; і) внесення проекту акту до правотворчого органу; и) розгляд та обговорення проекту кодифікованого акту відповідно до процедурних засад діяльності кодифікатора; к) прийняття та опублікування кодифікованого адміністративно-деліктного акту; л) набрання кодифікованим адміністративно-деліктним актом чинності. 13. У контексті активного оновлення вітчизняного законодавства України в цілому і його адміністративно-деліктної складової зокрема, в тому числі й шляхом кодифікації останньої, важливого значення набуває аналіз досвіду зарубіжних країн у відповідній галузі. Обрання в якості одного із пріоритетних напрямків розвитку нашої держави на найближчі роки інтеграції до Європейського Союзу, обумовлює і потребу наближення вітчизняного кодифікованого адміністративно-деліктного законодавства до „європейських стандартів”. Саме тому цілком логічним, своєчасним і доцільним є аналіз кодифікації адміністративно-деліктного законодавства, кодифікованих адміністративно-деліктних актів країн, які вже досягли певних результатів, або ж впритул наблизилися до цього. Особливо слід зосередити увагу на досвіді країн, які, поряд із Україною, належать до континентальної правової системи, мають чимало спільних історико-політичних, соціально-економічних засад розвитку, серед яких: Російська Федерація, Республіка Бєларусь, Республіка Молдова, країни Балтії, Республіка Вірменія тощо. Відповідне врахування дозволяє дійсно запозичити позитивні здобутки та уникнути недоліків, які виявила процедура застосування кодифікованих адміністративно-деліктних актів у зарубіжних країнах. Акцент потрібно зробити на досвід тих країн, де новітні кодифікаційні процеси вже завершилися, кодифіковані адміністративно-деліктні акти оновлені і пройшли певну апробацію. Запозичення зарубіжного досвіду не повинно бути тотальним, оскільки кодифікаційні процеси характеризуються певною специфікою у кожній країні, в наявності певні особливості передумов, пріоритетів кодифікації адміністративно-деліктного законодавства. Саме тому підхід повинен бути виваженим, обґрунтованим, дієвим, узгоджуватися із основними напрямками нормотворчої діяльності держави взагалі, сутністю вітчизняної адміністративно-деліктної політики та пріоритетними напрямками зовнішньої та внутрішньої політики України. 14. На сучасному етапі правотворення в Україні слід завершити черговий етап кодифікації адміністративно-деліктного законодавства, остаточно доопрацювати і прийняти новий кодифікований адміністративно-деліктний акт, в основу якого доречно покласти модель проект Кодексу України про адміністративні проступки, підготовлений робочою групою Кабінету Міністрів України (№ 5558), оскільки він містить у собі чимало прогресивних положень, розроблених із урахуванням досягнень вітчизняної адміністративно-правової доктрини, потреб практики, адміністративно-деліктної правової політики. В той же час, для надання йому довершеного змісту, доцільним вбачається його назва – Кодекс України про адміністративні проступки, поєднання у ньому матеріально-правових та процесуально-правових норм, тим самим проведення єдиної суцільної кодифікації адміністративно-деліктного нормативного масиву, остаточне визначення понятійно-правового ряду, модифікація переліку адміністративних стягнень із акцентом на можливість застосування їх як щодо фізичних, так і юридичних осіб, фіксація засад адміністративної відповідальності юридичних осіб, детальна регламентація процедури розгляду справ про адміністративні проступки як судами, так і органами виконавчої влади (при реалізації принципу спеціалізації) із можливістю перегляду постанов в апеляційному та касаційному порядках. 15. У дисертації сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації щодо завершення чергового етапу кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, розробки та прийняття підсумкового кодифікованого акту. 16. Підсумовуючи проведене дослідження, дисертант робить висновок про те, що у процесі кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства накопичилося чимало проблем, обумовлених як недосконалістю нормативно-правового їх регулювання, так і невизначеністю, суперечливістю доктринальних положень щодо визначення, з’ясування сутності, властивостей, механізму кодифікації відповідної складової вітчизняного деліктного законодавства, виділення пріоритетних напрямків розробки нового підсумкового кодифікованого акту, вирішення яких сприятиме успішному завершенню чергового етапу кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, прийняттю досконалого кодифікованого адміністративно-деліктного акту, який би узгоджувався із положеннями вітчизняного та міжнародного законодавства, та забезпеченню ефективності його застосування, і в результаті – захисту прав, свобод та інтересів особи, зміцненню законності та правопорядку в Україні. |
