У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення проблеми формування доходів бюджету України, визначено їх функціональне призначення, завдання в умовах суспільно-економічних трансформацій та напрями реструктуризації. Теоретично поглиблено підходи в дослідженні доходів бюджету на всіх етапах їх функціонування в контексті забезпечення виконання конституційних зобов'язань і вибору пріоритетів бюджетної політики, оцінено дієвість державного регулювання в процесі мобілізації податків і формування доходів та управління потоками бюджетних коштів з метою досягнення оптимальності попиту і пропозиції на суспільні блага. Сформовано критерії оцінки ефективності впливу законодавства на функціонування доходів і запропоновано підходи у побудові цілісної системи формування доходів бюджету з метою забезпечення реального і якісного виконання зобов’язань держави. Головні науково-теоретичні й практичні результати дисертації полягають у такому: 1. Досліджено взаємозв’язок та узгодженість конституційних зобов’язань з фінансовими можливостями держави в умовах трансформаційних змін, показано залежність і діалектику розвитку складових фінансової стабільності: "зобов’язання – доходи – суспільні блага – видатки". Обґрунтовано пряму і зворотну залежність видатків і доходів бюджету в розвитку зобов’язань держави і зростання попиту на суспільні блага. З цих позицій у бюджетній політиці мають домінувати, бути пріоритетними засади і рішення щодо формування достатнього обсягу доходів бюджету з метою забезпечення якісного виконання зобов’язань держави. Доведено необхідність введення в практику такого поняття, як “бюджетні зобов’язання”, що можуть бути поточними і перспективними. Якщо перспективні бюджетні зобов’язання засвідчують юридичне право суб'єкта на одержання максимально можливих суспільних благ відповідно до існуючого законодавства, то поточні зобов’язання враховують фінансові можливості держави у виконанні конституційних повноважень на відповідний бюджетний період. Поточні зобов'язання виступають у формі бюджетного навантаження, і вони регулюються щорічно законом про Державний бюджет України на відповідний рік. Тому наближення поточних до перспективних бюджетних зобов’язань має стати стратегічним курсом нашої держави у виборі та прийнятті рішень. У роботі запропоновано форми та інструменти регулювання зобов'язань і фінансових можливостей держави. 2. Доведено, що у сучасних умовах існує незабезпеченість у повній мірі конституційних зобов’язань виходячи з фінансових можливостей держави. Динаміка зростання потреби у суспільних благах з 1992 р. засвідчує існування недосконалого механізму прийняття рішень щодо розширення зобов’язань та стратегії мобілізації доходів бюджету. З метою досягнення оптимальності попиту і пропозиції на суспільні блага та забезпечення реальності у виконанні зобов’язань держави запропоновано визначити стратегію у сфері доходів бюджету та прийняти концепцію парламентського контролю за використанням відповідних коштів. Стратегія має передбачати впровадження дієвих заходів та інструментів у досягненні реальності зобов’язань і забезпечення їх доходами бюджету у визначені етапи їх розвитку. Важливими кроками та тактичними діями на шляху стабілізації і узгодженого розвитку зобов’язань і доходів бюджету мають стати: оцінювання реальності зобов’язань та запровадження мораторію на їх розширення в разі відсутності необхідного фінансового забезпечення. Законодавчий акт, який потребує додаткового виділення бюджетних коштів, пропонується приймати з одночасним їх вишукуванням та внесенням необхідних змін до закону про Державний бюджет України. Одночасно пропонуємо розробити і прийняти спеціальний законодавчий акт щодо мобілізації податків і виконання доходів з визначенням пріоритетів у використанні з метою досягнення оптимальності у виконанні зобов’язань держави; внести зміни до статті 109 Бюджетного кодексу України в частині конкретизації і чіткості повноважень Верховної Ради України за виконанням бюджетного законодавства і посиленням контролю за використанням державних фінансових ресурсів. Визначити важелі впливу Парламенту щодо забезпечення виконання принципу повноти бюджетної системи на стадії складання проекту Державного бюджету України та прийняття рішень з питань виконання конституційних зобов’язань. Пріоритет у використанні державних коштів, на нашу думку, повинен бути наданий програмам розвитку людського потенціалу, вкладення капіталу у розвиток інтелекту та інновацій, соціального захисту населення; посилити функції Рахункової палати в частині здійснення контролю за виконанням показників державного бюджету. Внести зміни до статті 110 Бюджетного кодексу України щодо здійснення контролю і моніторингу Рахунковою палатою за формуванням доходів бюджету в контексті їх узгодженості з прогнозними передбаченнями макропоказників соціально-економічного розвитку та прийняття рішень; направити на рівні 4–5 млрд грн залишків бюджетних коштів, які утворились у поточному році на єдиному казначейському рахунку, через неврахування в бюджетних призначеннях додаткових обсягів надходжень від приватизації державного майна та перевиконання по інших джерелах, на погашення зовнішніх боргових зобов’язань. Це дасть можливість поліпшити структуру державного боргу на середньострокову перспективу, а також досягти економії видатків на обслуговування відповідних запозичень щорічно розрахунково 250–350 млн грн. З цих позицій запропоновано обмежити видатки на обслуговування державного боргу в межах 20% планового обсягу бюджетних коштів на відповідний рік, що сприятиме підвищенню ефективності бюджетного менеджменту в управлінні потоками відповідних ресурсів та поліпшенню якості суспільних благ; прийняти спеціальний закон про непряме бюджетне фінансування, в якому передбачити його форми, облік, звітність та контроль за використанням відповідних коштів. У зв’язку з цим, на нашу думку, слід утворити в Міністерстві фінансів України відповідний підрозділ щодо моніторингу та обліку коштів непрямого бюджетного фінансування; розробити і впровадити в практику бюджетного планування державні соціальні стандарти та нормативи, передбачені Законом України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”, з метою забезпечення реальності визначення видатків для соціально-культурної сфери. У формуванні стратегії доходів бюджету і запровадження ефективної системи їх взаємозв’язку з видатками запропоновано ввести такі принципи: адекватність бюджетної політики зобов’язанням держави; реальність цілей і завдань бюджетної політики; рівні можливості на одержання суспільних благ і послуг та пропорційність у здійсненні видатків. 3. Установлено, що сутність і роль доходів бюджету проявляються в процесі їх формування, розподілу та відтворення з метою виконання зобов’язань і функцій держави. Вони функціонують в умовах розширеного суспільного відтворення і мобілізації бюджетних ресурсів в єдиному фонді грошових коштів з метою використання для забезпечення виконання функцій держави. Системність і послідовність у дослідженні доходів бюджету дали можливість показати роль держави в розвитку потреби і пропозиції на фінансові ресурси і виконанні конституційних зобов’язань у контексті фінансових можливостей. Установлено, що доходи бюджету – це єдина, цілісна система специфічних економічних відносин, які виникають в умовах розподілу і перерозподілу ВВП з метою формування загальнодержавного фонду фінансових ресурсів для забезпечення виконання насамперед конституційних зобов’язань. З метою посилення правової основи регулювання бюджетних надходжень і відповідальності за фінансову стабільність у виконанні конституційних зобов’язань запропоновано систему формування доходів як цілісний механізм мобілізації податків і виконання доходів. Завдання цього механізму полягають передусім у реальному фінансовому забезпеченні конституційних зобов’язань та визначенні стратегії доходів бюджету з метою досягнення зростання ефективності надання суспільних благ і дієвості наданих послуг. 4. Аргументовано, що важливою складовою реструктуризації доходів є визначення періоду формування доходів бюджету. З цією метою в практику формування доходів пропонується ввести таке поняття, як "бюджетний цикл", який охоплює період від початку і до завершення бюджетного процесу для кожного окремо взятого бюджету на відповідний рік та перехідний період між попереднім і наступним бюджетними процесами. Він виступає як безперервність функціонування стадій бюджетних процесів і свідчить про їх єдність, нерозривність, спадкоємність у формуванні та реалізації бюджетної політики. Бюджетний цикл у сучасних умовах триває до трьох років поспіль. Введення такого поняття сприятиме врегулюванню практики напрацювання ефективних рішень щодо узгодженості зобов’язань та доходів бюджету і вибору пріоритетів бюджетної політики на перспективу. 5. В умовах трансформаційних змін пропонується створити цілісну систему державного регулювання прибутку в процесі його прогнозування, формування, розподілу і використання. В її основу необхідно покласти принцип стимулювання економії затрат, зниження собівартості продукції, а також регулювання прибутковості при формуванні цін, зокрема на монопольні та гостродефіцитні товари. Автором запропоновано диференційований підхід в оподаткуванні прибутку підприємств. Один із варіантів такого регулювання полягає у запровадженні механізму оцінки і стимулювання економії затрат шляхом часткового (диференційного) зниження ставки справляння податку на прибуток. При цьому пропонується зобов’язати підприємства не менше 1/3 суми зазначеної економії спрямовувати на поповнення обігових коштів, а решту – для використання за рішенням колективу. Обсяг використання прибутку на споживання доцільно було б регулювати і стимулювати шляхом установлення підвищення ставки податку на прибуток. Диференційована (прогресивна) шкала ставок податку на прибуток залежно від обсягу використаного прибутку на споживання сприятиме вкладенню коштів у розширене виробництво, послужить інноваційно-інвестиційному розвитку, їх розширеному відтворенню. 6. Підтверджено, що бюджет все більше стає предметом політичних домовленостей та інструментом впливу на прийняття парламентських рішень. У формуванні бюджетних рішень у практиці бюджетного процесу досить широко використовуються такі підходи і прийоми, як “домовленості”, “лобіювання”, “компроміси”. Це вже реальність. На нашу думку, цю реальність необхідно врегулювати на законодавчому рівні і зробити більш прозорим бюджетний процес. Слід виписати допустимі (недопустимі) межі бюджетних домовленостей у процесі формування доходів і критерії лобіювання рішень щодо здійснення розподілу, визначити можливі (неможливі) компроміси при здійсненні суспільного вибору у використанні бюджетних коштів і зробити конкретні застереження щодо рішень, які не можуть бути предметом лобіювання, при затвердженні показників Державного бюджету України. У зв’язку з цим до Бюджетного кодексу пропонується ввести такі поняття, як “бюджетні домовленості”, “бюджетні компроміси”, “спільна (солідарна) відповідність” і “відповідальність за прийняття рішень”. Це сприятиме напрацюванню прозорих бюджетних технологій суспільного вибору і лобіювання інтересів та підвищенню відповідальності у прийнятті конкретних і загальних рішень. Ураховуючи світовий досвід та діючу практику проходження бюджетного процесу, слід чітко встановити бюджетні повноваження Уряду і парламенту та здійснювати, на нашу думку, розгляд і схвалення Державного бюджету України у Верховній Раді України за участі Кабінету Міністрів України в усіх трьох читаннях, не повертаючи його в Уряд після першого читання, що посилить прозорість і відповідальність на кожному етапі його проходження. 7. Результати дослідження показали, що пріоритетом у бюджетній політиці є, як правило, розподіл та використання державних ресурсів, а не їх мобілізація та формування доходів бюджету. Це негативно впливає на виконання зобов’язань держави. З метою підняття ролі і відповідальності за формування бюджетних ресурсів на стадії мобілізації податкових зобов’язань і виконання доходів бюджету було б доцільно в Законі про Державний бюджет України на відповідний рік затверджувати їх обсяг та обмежити право вносити зміни в законодавчі акти після схвалення відповідного закону, які призводять до розбалансування бюджету у процесі його виконання. Підвищення правового статусу доходів бюджету сприяло б посиленню контролю і відповідальності за їх виконанням. Одночасно слід внести зміни до Бюджетного кодексу України в частині визначення уповноваженого державного органу, який би відповідав за формування доходів бюджету, їх виконання в цілому, а не лише щодо окремих податків, зборів та інших обов’язкових платежів, за мобілізацію яких відповідають органи стягнення. У цих умовах було б доцільно визначити таким органом Міністерство фінансів України з наданням йому ширших прав і повноважень щодо координації роботи органів стягнення в процесі мобілізації податків та виконання доходів бюджету. У такий спосіб можна буде домогтися посилення ролі державного регулювання в напрямі забезпечення взаємозв’язку і залежності доходів та видатків бюджету в процесі планування та виконання зобов’язань держави. 8. Установлено, що пошук нових напрямів розширеного відтворення і приросту доходів бюджету, досягнення ефективного використання бюджетних коштів можна забезпечити насамперед за умови, коли досягнута економія у бюджетних коштах і скорочення певних видатків у поточному році не вплине негативно на формування і визначення міжбюджетних трансфертів у наступні роки і не призведе до зменшення дотації вирівнювання або збільшення вилучення до бюджету вищого рівня у наступні роки, а обґрунтований приріст доходів бюджету у поточному році не буде повністю врахований у розрахунку міжбюджетного трансферту в перспективі. З метою запровадження прозорого механізму планування й оцінки діяльності органів влади за виконанням доходів бюджету держави пропонується запровадити оціночний показник – індекс приросту доходів на душу населення окремої територіальної громади, регіону і держави в цілому. Одночасно було б доцільно надати право місцевим органам влади щодо мобілізації доходів шляхом розширення їх можливостей у запровадженні окремих місцевих податків При цьому в рамках проведення податкової реформи, на нашу думку, слід надати право місцевим органам влади встановлювати надбавку до акцизного збору та податку на прибуток в розмірі 2–3% (додатково або в межах діючих ставок), надходження від яких зараховувалися б шляхом розмежування між державним та місцевими бюджетами. 9. З метою визначення дієвості податкового законодавства і його впливу на формування доходів бюджету пропонується ввести в практику показники оцінки ефективності бюджетних рішень зокрема: індекс ефективності прийнятого законодавчого акта з питань оподаткування, індекси зміни обсягу надходжень, пільг та податкової заборгованості після введення закону. Запропоновані показники оцінки ефективності законодавчого акта з питань оподаткування є орієнтиром у передбаченні реальних можливостей і перспективи конкретного закону, окремих податків у формуванні доходів бюджету України. Визначені критерії ефективності податкового законодавства та відповідні показники його оцінки, на нашу думку, сприятимуть поліпшенню прийняття рішень і вибору з метою досягнення оптимально допустимого рівня податкового навантаження на товаровиробника, максимально можливого перерозподілу ВВП через бюджет та забезпечення реального бюджетного навантаження. Показники оцінювання та визначені критерії ефективності законодавства було б доцільно врахувати і при підготовці Податкового кодексу України. 10. Доведено, що критерієм дієвості податкового законодавства, є оцінка ефективності та відтворення доходів бюджету. Ефективність доходів бюджету має оцінюватися, виходячи із впливу чинного законодавства та застосування правових норм регулювання податкових зобов’язань. Запропоновані показники відтворення та приросту доходів бюджету (індекс ефективності податку та індекс відтворення доходів бюджету), які можна визначати в розрізі окремих територій, податків та в цілому по державі є орієнтиром у бюджетній політиці та визначенні пріоритетів державних видатків. Запровадження таких показників сприятиме введенню дієвих інструментів та бюджетних технологій з попередження негативних наслідків у сфері доходів бюджету, а також сприятиме підвищенню відповідальності за прийняття рішень щодо виконання зобов’язань і здійснення державних видатків в умовах обмеженості фінансових можливостей України. |
