У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та запропоновано нове вирішення наукової проблеми, що полягає у відсутності раціональної сучасної теорії адміністративної діяльності органів митної служби, спрямованої на реалізацію державної політики в галузі митної справи. У роботі на основі комплексного аналізу теоретичних засад формування митної політики держави, правового регулювання, практики її реалізації митними органами досліджено проблеми адміністративної діяльності митних органів, напрацьовано пропозиції й рекомендації до законодавства, що визначає організаційно-правові засади функціонування митних органів та визначено напрямки модернізації митних органів щодо реалізації митної політики держави. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети, а саме: 1. У роботі встановлено, що глибокі та всеохоплюючі за своєю сутністю політичні, економічні та соціальні процеси, що відбуваються в сучасній Україні, обумовлюють серйозні зміни в усвідомленні ролі та значення митної політики як невід’ємної складової єдиної загальнодержавної політики. Обґрунтовано, що митна політика, яка нині має яскраво виражений фіскальний характер, у майбутньому повинна орієнтуватися на здійснення економічних, регулятивних та охоронних функцій. З’ясовано, що різноманітність аспектів митної політики обумовлена як об’єктивними, так і суб’єктивними факторами. За своєю спрямованістю та домінуванням економічних засобів її реалізації митна політика має економічний характер. Як сфера діяльності політичних інститутів суспільства і держави – політичний характер, як інструмент адміністративно-правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності – правовий. Безперечно, митна політика належить до найважливіших проявів суверенітету держави, що передбачає особливу увагу до неї з боку державної влади при позиції в міжнародних відносинах та вирішенні внутрішніх проблем. Проблеми сучасної митної політики визначають стратегію розвитку митної служби України і митних органів зокрема. 2. Наголошується, що інституціональний механізм формування та реалізації митної політики держави, що діє нині в країні, в цілому визначений основними положеннями, що сформульовані в Конституції України, МК України, законах та підзаконних нормативних актах, але він не позбавлений недоліків, що породжують деякі проблеми, в першу чергу, щодо визначення суб’єктного складу його учасників, розмежування їх повноважень у цій сфері, відповідальності за прийняті рішення. За цієї ситуації суттєво знижується ефективність їх діяльності, спрямованої на реалізацію своїх завдань та функцій. Акцентується увага на тому, що модернізація інституціонального механізму має забезпечувати: національний характер митної політики (захист економічних інтересів держави та суб’єктів господарювання, вирішення завдання структурної перебудови економіки, захист прав та законних інтересів громадян), раціональне використання заходів тарифного та нетарифного регулювання ЗЕД, високий рівень безпеки зовнішньої торгівлі, активізацію інтеграційних процесів у світове співтовариство. Реалізація цих положень можлива лише за умови зміни підходу до організації інституціонального механізму митної політики, і, насамперед, у питаннях розмежування повноважень державних органів щодо формування та реалізації державної політики в митній сфері, встановлення відповідальності за прийняті рішення в цій сфері, а також ширшого залучення недержавних інституцій до цього процесу. 3. Аналіз норм митного законодавства та практики його застосування дає підстави стверджувати: в системі органів виконавчої влади митні органи України виступають основним суб’єктом реалізації митної політики держави, що прямо підтверджується нормативним закріпленням такого статусу. Вони є головним системотвірним елементом інституціонального механізму формування та реалізації митної політики держави. Інші ж суб’єкти інституціонального механізму в межах своїх повноважень лише сприяють реалізації своїх завдань та функцій митним органам. Проте це не виключає, а, навпаки, передбачає об’єднання зусиль усіх без винятку суб’єктів митної політики, спрямованих на забезпечення функціонування та вдосконалення дієвого й ефективного механізму формування та реалізації державної політики у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. 4. Доведено, що наявність національної системи митної служби є невід’ємною ознакою суверенітету держави, однією з найвагоміших умов її політичної й, насамперед, економічної незалежності, обов’язковим фактором існування цілісного самодостатнього державно-територіального утворення. Розв’язуючи цілу низку конкретних завдань, система митної служби є суттєвим фактором підтримки рівноваги і створення в країні найсприятливіших умов для розвитку власної економіки, вагомим чинником структурних ринкових перетворень, важелем впливу на стан соціального добробуту суспільства, що свідчить про вагому роль і значення діяльності митних органів для утвердження державності й засад громадянського суспільства. Для України, як і для будь-якої суверенної держави, питання формування та безпосередньої реалізації митної політики, функціонування системи митної служби, ефективного та дієвого митно-правового регулювання на власній території завжди були й будуть невід’ємним атрибутами державного механізму. 5. З’ясовано, що головна мета діяльності митних органів, як і будь-яких органів виконавчої влади, на сучасному етапі розбудови соціально орієнтованої правової держави – це найбільш повне та адекватне задоволення всіх суспільно значущих потреб громадськості так званого “публічного” характеру через усебічне забезпечення пріоритету прав, законних інтересів людини, в нашому випадку у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Крім того, система митних органів покликана виконувати ряд специфічних цілей, пов’язаних із їхньою участю у формуванні державної митної політики та її безпосередньою реалізацією. До таких специфічних цілей належить: точне та неухильне виконання вимог митного законодавства; забезпечення реалізації прав і законних інтересів громадян та суб’єктів ЗЕД, пов’язаних з переміщенням через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів; раціональної й ефективної роботи об’єктів, що знаходяться під їх управлінським впливом; створення оптимальних умов для їх власної організації та функціонування тощо. 6. У результаті здійсненого дослідження правового статусу митних органів та практики їх діяльності сформульовано поняття функцій митних органів: функції митних органів – специфічні, відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності митних органів, які характеризуються цільовою спрямованістю на досягнення мети й завдань, що стоять перед ними. Встановлено, що перелік безпосередньо здійснюваних митними органами функцій невичерпний і може розширюватись залежно від соціально-економічної та політичної ситуації в державі. Зіставлення та виявлення спільних рис і властивостей функцій дозволяє виокремити такі узагальнені функції митних органів, як-от: регулятивну, контрольну, економічну, фіскальну, охоронну і статистичну. 7. Автором доведено, що підвищення ефективності діяльності митних органів передбачає не тільки раціональну побудову їх системи, а й найбільш доцільне за сутністю та чітке за формою визначення їх компетенції. Держава окреслює компетенцію митних органів шляхом видання правових норм, які, як правило, містяться в численних нормативних джерелах. Правові норми, які визначають компетенцію митних органів чи їх посадових осіб, повинні чітко та, по можливості, лаконічно встановити права та обов’язки з тією метою, щоб, по-перше, надати їм можливість ефективно та в повному обсязі реалізувати свої функції, самостійно вирішувати конкретні життєві ситуації, по-друге, встановити межі наданих державою владних повноважень. Компетенція митних органів є складовою адміністративно-правового статусу, що окреслює їхнє місце та роль у системі митних органів і може бути визначена як сукупність нормативно визначених цілей та завдань, а також необхідних для їх виконання державно-владних повноважень (прав та обов’язків). 8. Наголошується, що нормативні акти, в яких містяться правові норми, покликані регулювати спрямовану на безпосередню реалізацію митної політики діяльність митних органів, досить різноманітні. Однак чільне місце в механізмі правового забезпечення цієї діяльності належить МК України та іншим законодавчим актам України. Кожен різновид правових актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто існує тісний взаємозв’язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Ураховуючи те, що запровадження адміністративної реформи в Україні передбачає подальшу систематизацію адміністративного законодавства, насамперед через його кодифікацію, в митному законодавстві ці положення вже поступово реалізуються. Зроблено висновок, що законодавче регулювання не може охопити усі відносини в митній сфері, а тому певна їх частина буде врегульована підзаконними нормативними актами, що є досить природним. 9. Встановлено, що в процесі реалізації своїх завдань та функцій митні органи активно використовують різноманітні за характером, формами і методами засоби та способи впливу на суспільні відносини для їх упорядкування. Серед цієї сукупності засобів виокремлюються, як їх визначають в юридичній літературі, адміністративно-правові засоби. Обґрунтовано, що практична реалізація адміністративно-правових засобів здійснюється в межах діяльності, що в адміністративно-правовій науці отримала назву адміністративної діяльності. У дисертації з урахуванням найбільш суттєвих та вагомих ознак адміністративної діяльності та особливостей сфери митно-правового регулювання суспільних відносин сформульовано наступне визначення поняття адміністративної діяльності митних органів: адміністративна діяльність митних органів – це урегульована переважно нормами адміністративного права підзаконна, цілеспрямована, державно-владна, виконавчо-розпорядча діяльність, пов’язана з практичним здійсненням заходів, спрямованих на безпосередню реалізацію митної політики держави та організацією й функціонуванням системи митних органів. 10. Принципи адміністративної діяльності митних органів – це об’єктивні закономірності, відображені в засадничих ідеях, положеннях, висновках, що характеризують зміст діяльності митних органів та зафіксовані у правових нормах або випливають з них. Аналіз закономірностей здійснення митними органами адміністративної діяльності з урахуванням вимог, що ставляться до процесу виявлення та формулювання принципів, дозволяє виділяти в системі принципів адміністративної діяльності митних органів дві групи: загальносистемні та організаційні. Загальносистемні – це ті принципи, які формуються з урахуванням закономірностей управлінської та процесуальної діяльності, що здійснюється митними органами у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Ці принципи є підґрунтям для здійснення митними органами адміністративної діяльності. Вони реалізуються в адміністративній діяльності незалежно від рівня та місця митного органу (його посадової особи) в єдиній загальнодержавній системі митної служби України. Організаційні принципи відображають характер, закономірності, специфіку побудови й організації системи органів митної служби України та їх діяльності. Ці принципи враховуються при створенні, реорганізації, ліквідації, функціонуванні митних органів та їх структурних підрозділів. Застосування організаційних принципів дозволяє раціонально розподілити компетенцію між суб’єктами адміністративної діяльності, обрати найбільш оптимальні варіанти використання адміністративно-правових методів і форм діяльності митних органів під час реалізації ними своїх функцій. 11. У роботі доведено, що адміністративна діяльність митних органів, яка передбачає здійснення цілеспрямованого впливу суб’єкта управління на його об’єкт, втілюється у відповідній формі. Форма адміністративної діяльності митних органів – об’єктивно відображена, відмінна за своїм набором структурних елементів, стадій діяльність митних органів щодо раціонального та ефективного виконання покладених на них завдань та функцій. Зроблено висновок, що це поняття слід розглядати як складне утворення, елементами якого є внутрішні й зовнішні компоненти. 12. Застосування такого класифікаційного критерію, як характер наслідків адміністративної діяльності, у ролі основного дозволило серед процесуальних форм адміністративної діяльності митних органів виділяти правові та організаційні форми. Для більш повного розуміння сутності такого поділу форм адміністративної діяльності митних органів як додатковий (уточнюючий) критерій було запропоновано використовувати також ступінь їх правової регламентації. Відповідно до такого критерію, як відношення правових форм до діючої системи права, виокремлено правотворчу діяльність митних органів та правозастосовну, яка поділяється на підвиди, а саме: регулятивну (оперативно-виконавчу), контрольну, правоохоронну, установчу та реєстраційно-дозвільну. У межах організаційної форми діяльності митних органів класифіковано два її підвиди: організаційно-регламентуюча та організаційно-ідеологічна. 13. Визначено, що форма адміністративної діяльності митних органів як зовнішній прояв форми реалізації митної політики – це зовнішній вияв конкретних дій митних органів та їх посадових осіб, що здійснюються ними в межах їх компетенції для реалізації поставлених перед ними завдань. Дослідження усієї багатоманітності проявів діяльності митних органів дозволило виокремити самостійні групи споріднених за характером, однакових чи подібних у своєму зовнішньому відображенні дій, які є самостійними формами адміністративної діяльності митних органів: видання правових актів управління, укладення адміністративних договорів, здійснення юридично значущих дій, здійснення організаційних заходів, виконання матеріально-технічних операцій. 14. Визначено, що закріплення Конституцією України принципу, відповідно до якого утвердження і забезпечення прав та свобод людини є головним обов’язком держави, потребує наявності дієвого механізму його реалізації, основним елементом якого є методи діяльності, під якими пропонується мати на увазі способи, прийоми та засоби цілеспрямованого впливу на керовані об’єкти, що використовуються митними органами та їх посадовими особами для виконання завдань і реалізації функцій у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. 15. Наголошується, що запропонована в роботі класифікація методів діяльності митних органів не має вичерпного характеру. Усі методи чітко розмежовуються тільки на теоретичному рівні, в процесі ж реальної практичної діяльності митних органів вони застосовуються не ізольовано, а в сукупності, у певному співвідношенні та послідовності. Зроблено висновок, що найбільший ефект від застосування методів може бути досягнуто лише за умови їх комплексного використання, з урахуванням конкретного змісту митної політики держави та характеру взаємозв’язків між митними органами, їх посадовими особами та іншими учасниками адміністративної діяльності. Окрім того, успішне розв’язання завдання такого характеру багато в чому залежить від суб’єктивних факторів, приміром від рівня професійної підготовки посадових осіб митних органів. Не менше значення має й зміст норм митного законодавства, що визначає компетенцію митних органів, порядок переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон. 16. Доведено, що використання міжнародного досвіду застосування форм та методів діяльності принесе національним митним органам України користь. Але при цьому слід мати на увазі, що особливості національного законодавства, стан розвитку економіки та вже існуюча система митної служби України унеможливлюють повне копіювання будь-якої моделі реформування, що може бути запроваджена у вітчизняну систему митних органів. Процес входження нашої держави до світової спільноти потребує розв’язання ряду нагальних проблем організаційного та правового характеру. 17. Система організації й діяльності митних органів, існуючі механізми митного контролю та митного оформлення, взаємовідносини з національним виробником і його зарубіжними партнерами, що склалися на попередніх етапах державотворення і формування ринкової економіки, вже не відповідають постійно зростаючим обсягам експортно-імпортних операцій і транзитних перевезень товарів. Завдання, поставлені перед митною службою України, – це перетворення митних органів у потужну спеціалізовану систему органів виконавчої влади, максимально адаптовану до реалій сьогодення, орієнтовану на ефективний захист інтересів громадян, суб’єктів господарювання і водночас на забезпечення ефективної реалізації митної політики держави. Головним в адміністративній діяльності мають стати партнерські стосунки з учасниками зовнішньоекономічних операцій, усебічне сприяння гуманізації та прискоренню процедур митного контролю й митного оформлення, удосконалення митного законодавства України відповідно до міжнародних вимог та стандартів. Вирішення таких завдань передбачає модернізацію митних органів та вдосконалення форм і методів їх діяльності. Модернізація та перспективний розвиток системи митних органів мають проводитися з урахуванням пріоритету прав та законних інтересів громадян і суб’єктів господарювання, економічних перетворень та міжнародної і, зокрема, європейської практики в галузі митно-правового регулювання суспільних відносин. |
